Vogel- en habitatrichtlijn

Inleiding

Naar een Europees netwerk van beschermde gebieden

De Europese Economische Gemeenschap begon met zes lidstaten en telt sinds 1995 vijftien lidstaten. Was de Gemeenschap oorspronkelijk vooral gericht op economische ontwikkeling en verbetering van de levensstandaard, sinds het Verdrag van Maastricht in 1993 is de Europese samenwerking uitgebreid met onderwerpen als justitie en buitenlands beleid. We spreken nu van de Europese Unie (EU), waarin in toenemende mate ook aandacht wordt geschonken aan de bescherming van natuur en milieu. De lidstaten hebben al 25 jaar geleden erkend dat economische samenwerking niet los kan worden gezien van de bescherming van lucht, water, bodem en het natuurlijke erfgoed. Hiertoe zijn inmiddels zo'n 70 richtlijnen op milieugebied tot stand gekomen, waarvan er twee van bijzonder belang zijn voor het Europese natuurbehoud: de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.

Beide richtlijnen bieden een prachtkans om flora, fauna en bijzondere habitats op Europese schaal te beschermen. Ze richten zich zowel op de (directe) bescherming van soorten als op de instandhouding van hun leefgebieden en andere habitats. Dit artikel houdt zich grotendeels met het tweede aspect bezig: gebiedsbescherming door aanwijzing als speciale beschermingszone. De huidige stand van zaken wat betreft de Vogelrichtlijn komt ook aan de orde. Onlangs gaf een themanummer van De Levende Natuur een volledig overzicht.

Geschiedenis

In 1981 is de Richtlijn 79/409/EEG van kracht geworden die betrekking heeft op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europees grondgebied van de lidstaten (kortweg Vogelrichtlijn). Hij kwam voort uit brede verontwaardiging over de jaarlijkse slachtpartijen onder onze trekvogels in de landen rond de Middellandse Zee. In 1975 drong een resolutie van het Europees Parlement aan op communautaire maatregelen op het gebied van de vogelbescherming. Daarop kwam de Europese Commissie in 1976 met een veelomvattende ontwerp-richtlijn die zich niet alleen richtte op de (directe) bescherming van individuele vogels maar ook op de bescherming van hun leefgebieden. Drie jaar later werd de Richtlijn unaniem door de Raad van (Milieu-) Ministers vastgesteld. Belangrijk is dat voor het eerst bindende afspraken op Europees niveau zijn gemaakt over de bescherming van alle in het wild levende vogels en in het bijzonder van de leefgebieden van bedreigde en kwetsbare vogelsoorten.

Onder Nederlands voorzitterschap werd in 1991 overeenstemming bereikt over Richtlijn 92/43/EEG inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (kortweg Habitatrichtlijn). Deze richtlijn is complementair aan de Vogelrichtlijn in die zin dat de Habitatrichtlijn zich richt op de bescherming van soorten en natuurlijke habitats met uitzondering van vogels en hun leefgebieden. Dit sluit natuurlijk geenszins uit dat bedoelde habitattypen de leefgebieden voor vogels kunnen overlappen. De aanleiding voor de Habitatrichtlijn was de achteruitgang van natuurlijke habitats in Europa en de bedreigde status van veel soorten. Het werd noodzakelijk geacht om op Europees niveau maatregelen te nemen ter instandhouding van bedreigde habitats en soorten, omdat deze tot het natuurlijk erfgoed van de EU behoren en de betreffende bedreigingen vaak van grensoverschrijdende aard zijn. De doelstelling van de Richtlijn luidt: 'bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna ...'. De te nemen maatregelen beogen: 'de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen'. Evenals de Vogelrichtlijn richt de Habitatrichtlijn zich op twee hoofdzaken: de bescherming van soorten en de instandhouding van natuurlijke habitats en de habitats van soorten.

Voor vogels: Speciale BeschermingsZones

In het besef dat vogels tegenwoordig vooral worden bedreigd door het verdwijnen of het in kwaliteit achteruitgaan van hun leefgebieden wordt de lidstaten opgedragen een voldoende variatie en omvang van leefgebieden te beschermen, in stand te houden of te herstellen. Daartoe dienen onder meer beschermingszones te worden ingesteld, onderhoud en ruimtelijke ordening overeenkomstig de ecologische eisen van leefgebieden binnen en buiten deze zones te worden uitgevoerd, en dienen zelfs habitats te worden hersteld en aangelegd.

Prioritaire soort

Het netwerk van beschermde gebieden in de Europese Unie heet 'Natura 2000'. Dit netwerk, dat vooral de onder de Vogel- en Habitatrichtlijn aangewezen beschermingszones omvat, moet de betrokken habitats in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Naast de Speciale BeschermingsZones (SBZ's) voor vogels betreft dit habitats en soorten die zijn opgenomen in twee bijlagen van de Habitatrichtlijn. In deze bijlagen zijn prioritaire habitats en soorten apart aangeduid omdat deze in de gebieden-selectie een streepje vóór hebben en hierop bovendien een zwaarder beschermingsregime van toepassing is. Elk land moet een bijdrage leveren aan de totstandkoming van Natura 2000 door het aanwijzen van SHZ's. Nederland kent 12 prioritaire habitats en één prioritaire soort, de noordse woelmuis.

Beschermingsregime

Wat houdt het beschermingsregime van de onder de richtlijnen aangewezen gebieden in? Tot de inwerkingtreding van de Habitatrichtlijn gold voor de SBZ's aangewezen onder de Vogelrichtlijn: 'De Lidstaten nemen passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de [..] beschermingszones te voorkomen, ...'. Dat dit geen loze bepaling is, is overduidelijk naar voren gekomen uit het arrest van het Europese Hof van Justitie betreffende de bescherming van de kwelders en baai van Santona. Het ging om een zaak die door de Europese Commissie was aangespannen tegen Spanje wegens het niet-nakomen van zijn verplichtingen onder de Vogelrichtlijn. Het Europese Hof oordeelde dat de bescherming onder de Vogelrichtlijn op dit gebied van toepassing was, ondanks het feit dat het gebied door Spanje (nog) niet als SBZ was aangewezen. Het Hof stelde namelijk vast dat, gelet op de vogelkundige betekenis van het gebied (o.a. een belangrijke pleisterplaats voor Nederlandse lepelaars op hun trekroute naar Afrika), het gebied als SBZ had moeten zijn aangewezen. Spanje werd verder veroordeeld voor vier van de zes aangevoerde grieven: aanleg van een weg door de kwelders, dijkenbouw voor de aanleg van industrieterrein, aanwezigheid van schelpdierkwekerijen (aquacultuur) en lozing van ongezuiverd afvalwater door alle gemeenten rond de baai. Hoewel Spanje nog steeds geen volledige uitvoering aan het arrest heeft gegeven, is de situatie ten aanzien van de bescherming van het gebied wel sterk verbeterd. Het leidt geen twijfel dat zonder deze veroordeling het met de betekenis van het gebied voor vogels snel zou zijn afgelopen.

Verplichtingen

Het is duidelijk dat de Vogel- en Habitatrichtlijn verplichtingen met zich meebrengt voor de bescherming van de leefgebieden van vogels. Steeds weer hebben lidstaten geprobeerd hier onderuit te komen door te wijzen op omstandigheden van sociaal-economische aard, zoals in bovenstaand geval het belang van een goede wegverbinding en de economische betekenis van de aquacultuur in het licht van de achteruitgang van de visserijsector. Uit een tweede arrest van het Europese Hof blijkt dat zo deze argumenten al een rol mogen spelen, dat pas kan nadat het betreffende gebied onder de Richtlijn is aangewezen. Dit neemt echter niet weg dat economische overwegingen wel een rol kunnen spelen bij de beoordeling van ingrepen die men binnen de begrenzing van een SBZ wil uitvoeren nadat het gebied is aangewezen. De wijze van beoordeling is nader omschreven in artikel 6 van de Habitatrichtlijn, dat sinds 1994 in de plaats is getreden van de boven aangehaalde bepaling uit de Vogelrichtlijn. Dit betekent dat het volgende beschermingsregime zowel voor gebieden onder de Vogelrichtlijn als voor de (in de toekomst) aan te wijzen gebieden onder Habitatrichtlijn gelijk is.

Allereerst is er de verplichting 'passende maatregelen [te] treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de Speciale Beschermings-Zones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen ...'. Dit is dus een algemene verplichting om biotoopverslechtering en verstoring van soorten te voorkomen, maar alleen voor zover het de habitats of soorten betreft waarvoor het gebied is aangewezen. Verder is bepaald op welke wijze ingrepen in het gebied moeten worden beoordeeld: 'Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo n gebied',
- wordt een 'passende beoordeling' gemaakt rekening houdend met de noodzakelijke instandhouding van het gebied;
- wordt toestemming slechts verleend nadat zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast;
- worden bij een negatieve beoordeling alternatieve oplossingen onderzocht en inspraakmogelijkheden geboden;
- worden, indien alsnog tot uitvoering wordt besloten om dwingende redenen van groot openbaar belang, alle nodige compenserende maatregelen genomen 'om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft'.
Het bovenstaande betekent niet dat de aangewezen beschermingszones in de toekomst gevrijwaard zullen blijven van alle schadelijke ingrepen. Er geldt wel een afwegingskader waaraan overheden zich zullen moeten gaan houden en waarbinnen de Europese natuurwaarden een veel zwaardere rol zullen gaan spelen dan voorheen meestal het geval was. Verder zij erop gewezen dat binnen de beschermingszones veel menselijke activiteiten mogelijk blijven zolang deze maar geen 'significante effecten' hebben op de beschermde natuurwaarden.

Dit artikel is gebaseerd op een artikel van Eduard Osieck van Vogelbescherming Nederland.

Laatste nieuws

2 maart 2007
In februari 2007 konden alle Nederlanders reageren op de ontwerp-aanwijzingsbesluiten voor 111 Natura2000-gebieden. De Zoogdiervereniging VZZ heeft ook gereageerd.

Ten opzichte van de aanmelding van Habitatrichtlijngebieden in 2003 en de concept gebiedendocumenten in 2005 zijn de ontwerp-aanwijzingsbesluiten op een aantal punten verbeterd. Dit geldt met name voor de ondergrondse winterverblijven van vleermuizen en het opnemen van de meervleermuis als complementair doel voor enkele Vogelrichtlijngebieden. Toch dient voor enkele gebieden duidelijker aangegeven te worden dat maatregelen voor zoogdieren nodig zijn. Het gaat dan met name om gebieden die van belang zijn voor het instandhouden van soorten waarvoor Nederland, binnen Europa, een zeer belangrijke functie vervult. Bijvoorbeeld de noordse woelmuis, waarvan de ondersoort /Microtus oeconomus arenicola/ alleen in Nederland voorkomt en die in de Habitatrichtlijn de status prioritair gekregen heeft. Buiten Nederland komt deze ondersoort niet voor. Een andere soort is de meervleermuis. In West-Europa vormt Nederland het kerngebied van zijn verspreiding. De grootste zomer- en winterkolonies zijn hier te vinden. Willen we dat zo houden, dan moet een paar gebieden extra aangewezen worden.

Naast deze twee soorten pleitte de Zoogdiervereniging ook voor toevoegingen in de besluiten voor ingekorven en vale vleermuis, gewone en grijze zeehond, en bruinvis. We gaan er van uit dat het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit onze reactie verwerkt in de definitieve aanwijzingsbesluiten. Zo niet, dan kunnen we als belangbehartiger voor de zoogdieren daar bezwaar tegen maken. Een middel dat we, bij flagrante tekortkomingen, zeker niet zullen schuwen.